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国务院关于2023年度政府债务管理情况的报告_中国人大网
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全国人民代表大会常务委员会：
我受国务院委托，向全国人大常委会报告2023年度政府债务管理情况，请审议。
一、我国政府债务基本情况
截至2023年末，全国政府法定债务余额70.77万亿元。其中，国债余额30.03万亿元，地方政府法定债务余额40.74万亿元。
（一）国债情况。
从债务规模看，2023年，经全国人大批准的国债限额30.86万亿元。年末国债余额30.03万亿元，控制在全国人大批准的限额内。其中，内债余额29.70万亿元，外债余额3346亿元。
从发行情况看，2023年全年发行国债11.14万亿元，其中用于弥补中央财政赤字4.16万亿元，偿还以前年度发行并于2023年到期的国债本金5.22万亿元，年内发行年内到期的短期国债1.76万亿元。发行内债11.09万亿元，其中，发行记账式国债10.81万亿元，发行储蓄国债2746亿元。发行外债555亿元，其中，发行境外主权债券547亿元、外国政府贷款和国际金融组织贷款8亿元。
从还本付息情况看，2023年，财政部进一步强化国债资金预算管理，认真制定国债偿还计划，持续优化国债偿还机制，确保国债偿还万无一失，切实维护中央政府信誉和投资者利益。
（二）地方政府法定债务情况。
从债务规模看，2023年，经全国人大批准的全国地方政府债务限额42.17万亿元，其中一般债务限额16.55万亿元、专项债务限额25.62万亿元。年末地方政府债务余额40.74万亿元，其中一般债务余额15.87万亿元、专项债务余额24.87万亿元，均控制在全国人大批准的限额内。
从发行情况看，2023年，31个省（自治区、直辖市)、5个计划单列市和新疆生产建设兵团共发行新增地方政府债券4.66万亿元，其中新增一般债券7016亿元、新增专项债券3.96万亿元；发行再融资债券4.68万亿元。全年合计，共发行地方政府债券9.34万亿元。
从还本付息情况看，地方政府法定债务还本付息均有明确的政策和预算安排，到期本金一部分安排发行再融资债券接续，一部分安排财政资金和项目专项收入偿还，财政部按照有关制度规定对各地再融资债券发行规模上限进行把关；到期利息安排财政资金偿还。
从投向领域看，地方政府债券主要投向公益性基础设施、市政设施、保障性住房、交通基础设施建设和社会事业等领域，积极发挥政府投资撬动作用，支持地方经济社会发展。
（三）政府债务风险水平。
截至2023年末，全国政府法定债务余额70.77万亿元，按照国家统计局公布的2023年国内生产总值（GDP）初步核算数126.06万亿元计算，全国政府法定负债率（政府债务余额与GDP之比）为56.1%。
二、政府债务管理工作情况
近年来，国务院及各有关部门认真贯彻党中央决策部署，落实全国人大及其常委会的决议和审议意见，以新发展理念为指引，坚定不移推动高质量发展，不折不扣地抓好强化政府债务管理、防范化解地方政府债务风险各项任务的贯彻落实。
（一）深化国债管理改革，更好发挥国债功能。
一是合理确定国债规模。全面落实国债余额管理制度要求，合理确定中央财政赤字规模，发行一般国债补充财政资金，支持经济社会发展。在此基础上，2020年发行1万亿元抗疫特别国债，支持地方用于基础设施建设和抗疫相关支出。2023年增发1万亿元国债，支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力。2024年发行1万亿元超长期特别国债，专项用于支持国家重大战略和重点领域安全能力建设。
二是加强国债发行管理。认真制定年度、季度国债发行计划，合理设计国债发行节奏及发行方式、期限、品种等要素，提高国债发行管理水平。加强国债发行、预算执行和库款管理的统筹协调，强化国债的库款调节功能。不断完善国债发行管理机制，建立起涵盖国债承销团管理、记账式国债发行管理、储蓄国债发行管理等各项工作的制度体系。
三是健全国债收益率曲线。按照党的十八届三中全会提出的“健全反映市场供求关系的国债收益率曲线”要求，着力健全国债收益率曲线形成机制和编制方法，初步形成涵盖3个月到30年短、中、长期较为完整的国债收益率曲线，为境内外各类人民币资产提供无风险定价基准，在境内外金融市场中得到广泛应用。
四是积极发挥国债政策功能。流动性管理方面，金融机构可通过参与国债回购获取短期流动性，以更好进行流动性管理；资产管理方面，国债是具备主权属性的安全资产，各经济主体可利用闲置资金配置国债，在风险可控前提下获取一定收益；风险管理方面，国债是金融市场优质担保品，有效提高了金融交易的安全性和便利性。
（二）加强和完善地方政府法定债务闭环管理。
一是强化限额管理和预算管理。2015年以来，每年提请全国人大或其常委会批准地方政府债务限额，依法设置举债规模上限。根据全国人大常委会授权，建立健全提前下达下一年度部分新增地方政府债务限额管理制度。指导地方将地方政府法定债务收支、还本付息、发行费用全面纳入预算管理，增强预算管理的完整性和约束力。
二是完善专项债券项目管理。合理扩大地方政府专项债券投向领域和用作项目资本金范围。按照“资金跟着项目走”的原则，将经济社会效益明显、带动效应强的重大基础设施建设项目作为重点储备项目。加强专项债券投向领域负面清单管理，严禁将专项债券用于各类楼堂馆所、形象工程和政绩工程以及各类非公益性资本支出项目。
三是加强专项债券资金使用管理。建立专项债券资金支出进度预警通报制度，推动尽快形成实物工作量。对专项债券项目开展全生命周期绩效管理，实现对所有项目绩效评价全覆盖。穿透式监测专项债券项目实施情况，掌握资金使用、建设进度、运营管理等情况，发现违规问题及时纠正。建立违规使用专项债券处理处罚机制，严肃财经纪律，强化制度约束。
四是建立信息公开和常态化监督机制。搭建全国统一的地方政府债券信息公开平台，指导各地做好地方政府债务相关预算、决算以及债券发行、存续期及重大事项等信息公开。依托财政部各地监管局就地监管优势，实现对地方政府债务的常态化监督。
（三）主动接受人大审查监督。
一是积极主动向全国人大报告政府债务管理情况。在中央预算、决算报告和草案中报告政府债务纳入预算管理情况，政府债务发行和偿还情况，政府债务余额、限额、结构、期限等情况，以及加强地方政府债务管理情况。全面贯彻落实全国人大决议和全国人大常委会审议意见，及时报送落实情况。
二是配合建立健全政府债务管理情况报告制度。加强与全国人大有关方面沟通衔接，明确听取和审议报告的具体方式、重点内容和审议程序，按职责做好组织保障。配合全国人大常委会开展政府债务管理情况监督调研，为2024年首次听取和审议国务院关于政府债务管理情况的报告做好准备。
三是指导地方配合本级人大做好政府债务审查监督工作。指导地方科学分配新增债务限额，细化完善预算编制内容，严格履行预算、决算审查及预算调整程序，落实债务偿还责任，加大信息公开力度，依法依规配合做好本级人大对政府债务审查监督各项工作。
在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，近年来国债和地方政府债务管理改革取得历史性成就。中央和地方政府合理适度举债，充分发挥宏观调控功能，以较低成本和可控风险支持了积极财政政策有效实施，为支持经济社会发展、带动扩大有效投资、筑牢产业发展基础提供了有力支撑。但同时也要看到，我国政府债务管理还面临着一些问题。对此，国务院及各有关部门高度重视，将切实把防风险、强监管摆在突出位置，积极采取措施加以解决。
三、下一步工作安排
2024年以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国经济运行延续回升向好态势。国务院有关部门积极研究谋划，靠前发力实施相关政策，加快2023年增发国债、2024年超长期特别国债、新增专项债券发行使用，积极稳妥防范化解地方政府债务风险。下一步，我们将全面贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，认真落实党中央关于加强政府债务管理和防范化解地方政府债务风险的决策部署，自觉接受全国人大监督，坚持统筹发展和安全，远近结合、堵疏并举、标本兼治，加快建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制。
（一）科学确定政府债务规模和结构。合理确定政府债务规模，逐步优化政府债务结构和品种，满足不同情形下的政府宏观调控需要。加强超长期特别国债管理，更好发挥支持国家重大战略和重点领域安全能力建设的重要作用。合理安排分地区专项债务限额，向项目收益好、投资效率高的地区倾斜。
（二）深化国债管理改革。推动落实在中央银行公开市场操作中逐步增加国债买卖，增强国债收益率曲线利率基准作用，促进财政政策和货币政策协调配合。探索建立国债发行与财政库款管理、国库现金管理统筹协调机制，加强国债管理与预算执行统筹协调，提高运营效能。
（三）加强和完善地方政府债券管理。进一步扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围，适当提高用于项目资本金的规模和比例，更加注重发挥撬动社会资本作用。健全专项债券“借、用、管、还”全生命周期管理机制，强化项目绩效管理，提高资金使用效益。
（四）完善地方政府债务全链条、全流程监管。督促地方政府严肃财经纪律、强化预算约束、划清政企权责，严禁地方政府通过国有企事业单位违规举债建设政府投资项目，严禁举债建设楼堂馆所、形象工程。持续保持高压监管态势，发挥部门协同监管合力，严格落实地方政府举债终身问责制和债务问题倒查机制，对新增隐性债务和不实化债等行为，发现一起、查处一起、问责一起。
（五）积极配合人大监督相关工作。深刻认识加强人大对政府债务审查监督的重要性，积极配合建立健全政府债务情况报告制度，做好向全国人大常委会报告政府债务管理情况相关工作。督促地方加快建立健全政府债务管理制度，细化完善报告内容，依法接受本级人大及其常委会监督。
我们将更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，在全国人大及其常委会的监督支持下，着力健全政府债务管理机制，有效防范化解地方政府债务风险，努力推动高质量发展取得新的更大成效。
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